政策性银行改革下半场，怎么走？

15年前（2006年）的7月26日，央行在北京专门召开了一场政策性银行改革专题座谈会，重点讨论了国家开发银行、进出口银行的职能定位和业务范围等焦点问题，参加会议的有来自发改委、财政部、原银监会等部委代表，也有来自建行、中行等商业银行代表。

此次座谈会，代表们各抒己见、气氛热烈，同时在一些基本问题上达成了共识：尊重两家银行的发展现状，赋予其新职能，并明确政策性、开发性两类业务的界限，建立恰当的资本金补充机制。

次年（2007年）1月召开的第三次全国金融工作会议提出，要按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革；首先推进国开行改革，全面推行商业化运作，主要从事中长期业务；对政策性业务要实行公开透明的招标制。

5年后（2012年）召开的第四次全国金融工作会议又提出，政策性金融机构要坚持以政策性业务为主体，明确划分政策性业务和自营性业务，实行分账管理、分类核算；国开行要坚持和深化商业化改革。

在随后的近10年里，以政策性业务为主体，划分政策性和自营性业务，分账管理、分类核算的总体改革目标一直未发生变化。

2021年7月6日召开的国务院金融委会议提出，政策性金融机构改革要继续加以推进，要坚持依法合规，完善规则制度，一行一策，从增量改革入手，渐进式、分步骤推进存量业务改革，实现业务分类管理分账核算，有序提高透明度，强化资本约束，加强风险管理等。

7月14日，银保监会政策研究局负责人叶燕斐在国新办发布会上重申了这一原则及目标，并表示银保监会会同相关部门推进改革。

一位国开行人士认为，如何界定政策性业务和商业性业务范围，是决定政策性银行今后一个时期改革发展方向的“牛鼻子”。

“以前对政策性银行功能定位及发挥作用的边界存在分歧和不统一，业务范围缺少明确的界定标准，缺乏有效的约束机制等原因造成政策性银行部分业务尚未按照分类、分账模式管理。例如，政策性金融债券享受国家主权信用，与国债相同评级，发行成本较低，按规定资金是要用于政策性业务，但当资金短缺时，往往用于自营性业务。”中国银行研究院高级研究员李佩珈对21世纪经济报道记者表示。

最新财报数据显示，截至2020年末，国开行、进出口银行、农业发展银行总资产规模分别为17.1万亿元、5.04万亿、7.01万亿（2019年末），在我国头部银行里均占据一席之地，这场已经进行了快10年的改革，下半场又将如何继续进行？

为改革而生

“深化金融体制改革是建立市场经济体制的重要环节。要成立政策性银行，从事专项贷款业务，并适当增加一些商业银行。”1993年3月15日，时任国务院总理李鹏在第八届全国人民代表大会上正式提出了政策性银行的概念。

1993年，国家财政困难，金融分工和结构极不成熟。央行仍经营着一部分政策性贷款业务，无法独立履行中央银行职能；工、农、中、建四大国有银行既统揽全国政策性业务，还是国家宏观调控的主要传导渠道。

当时所有的问题都指向一个症结——传统的投融资模式已经行不通了，金融体制改革势在必行。次年，国开行（1994年4月）、进出口银行（1994年6月）、农发行（1994年11月）相继成立。

“三家政策性银行的成立，意在金融双轨‘分道扬镳’，为国有商业银行的市场化改革打开了配套的制度空间，也为政策性金融业务的规范发展提供了组织上和制度上的保障，被看作是我国金融体系市场化改革的重要进步。”财政部财政科学研究所原所长贾康曾评论称。

根据国务院批复，彼时三家政策性银行定位各不相同：国开行要建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金用于国家重点建设；进出口银行要执行国家产业政策和外贸政策，为扩大我国机电产品和成套设备等资本性货物出口提供政策性金融支持；农发行要筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理政策性支农资金的拨付。

尽管三家政策性银行均直属国务院领导，组织设置和机构称谓也有很强的行政色彩，但在国开行首任行长姚振炎看来，“国开行财务独立和获取收益非常重要，不以盈利为目标，但作为银行必须具有在财务上维持生存的能力，在业务中要获利，这是它存在的必要条件，只有在财务上独立并能获利，才能为业务的发展提供财源。”

为改革而生的三家政策性银行，迎来发展历史上10多年的“平静期”。21世纪经济报道记者查询的最早期财务数据显示，截至2006年末，国开行总资产为23143.0亿元，农发行总资产为9325.62亿元；截至2007年末，进出口银行总资产为3787.41亿元。

首场改革争论

“第三次会议的重点可以概括为‘补白’，在前两次会议的改革安排中，更多强调了城市金融改革，相对忽视了农村金融改革；更加注重了商业银行，相对忽视了政策性银行；更加注重了股票市场，相对忽视了债券市场。对于这些改革的‘滞后’领域或‘空白’方面，则是第三次会议重点推进的内容，改革更加注重‘金融资源的均衡化’，也为下一步改革提供了指引、明确了方向。”日前，央行西安分行行长魏革军在回顾五次全国金融工作会议时称。

为何要改革？在2006年央行举办的那场政策性银行改革专题座谈会上，来自各方代表的声音最具权威性、全面性。

一位部委代表表示，应该准确界定政策性业务，明确政府支持机制，既能够控制风险，又要考虑财政的承受能力；也有部委代表表示，政策性银行业务边界是财政和商业银行之间的中间地带，不能与商业银行竞争，也不能与其他政策性银行竞争，否则三家政策性银行就失去了分立的意义；还有一位代表建议保留政策性银行的属性，避免与商业银行直接竞争，政策性银行之间原则上业务不交叉，要明确政策性、开发性两类业务的界限，分别设立国家账户和银行账户分类管理，并建立相应的考核、监管机制和补贴机制。

来自两家商业银行的代表则表示，国开行的经营理念、管理水平、政府信用与政府的关系，以及筹资成本低、软贷款等产品的优势，使其不仅在国内，在国际上都具有很强的竞争力，这是商业银行学不到的，现在政策性银行与商业银行的竞争越来越多，希望二者要适度分工。

来自进出口银行的代表则赞成设立政策性与开发性两类账户，同意政策性银行与商业银行的划分，同时反对政策性银行之间发生业务交叉和竞争，但与商业银行可以有业务交叉。

不过，2007年的全国金融工作会议却对国开行改革作出了“全面推行商业化运作”的定调，与时任国开行行长陈元（1998年-2008年任行长，2008年-2013年任董事长）当初定位开发性金融机构的设想相去甚远。

在国开行2020年年报中有这样一段文字：全年发行人民币金融债券2.38万亿元，历史累计发行21万亿元，存量债券余额10万亿元，发行境外债券82亿美元。

取得这样的成绩来之不易，证券融资既是陈元论述国开行发展方向的理论基础，也是他多年来追求的目标。

早在2001年2月，陈元在海口的一个会议上，首次提出了财政、银行、资本市场“三种融资”（财政融资、信贷融资、证券融资）理论。他认为，国开行今后的发展目标是发挥跨越信贷和证券两种融资领域的优势，把资本市场的原理引入信贷市场，为过渡到资本市场融资创造基础条件，这也是他日后提出开发性金融理论的制度框架。

不过，国开行正式获得官方开发性金融机构的定位还要等到2015年。

新一轮改革上半场

2015年4月12日，国务院一次性公开了同意农发行、国开行、进出口银行的深化改革方案，其中农发行成文日期相对较早，在2014年12月8日。方案显示，国开行要坚持开发性金融机构（以下仍将国开行视为政策性银行）定位，农发行改革要坚持以政策性业务为主体，进出口银行改革要强化政策性职能定位。

陈元坚持的国开行开发性金融机构定位，终于得到来自最高层面的认可和政策支持。“从多年前提出开发性金融理论，到转型商业银行，再到国家正式承认开发性金融的定位，整个过程太不容易了。”一位国开行人士感慨。

到底什么是开发性金融机构？2015年时任央行行长周小川曾总结称，经营方针是总体上不能亏损——有人将这种模式归纳为“保本微利”，要实现自我可持续发展。

2019年陈元在《开发性金融的理论沿革、属性与发展》一文中进一步阐述称，开发性金融是国家的金融，与国家在不同时期、不同阶段的发展战略、目标方向和全局利益永远紧密相连。“现在的开发性金融机构不能以保本微利为特征，必须有财务持续和自主发展的能力，以国家发展战略和目标为使命，蓝海里补短板，雪中送炭，支持国家重点和热点领域的建设。”

政策性金融机构又有什么不同？进出口银行董事长胡晓炼2020年发文认为，政策性金融主要解决市场缺位、市场不足、市场缺陷三方面问题。当前，我国经济正处在转型升级和供给侧结构性改革深入推进的过程中，而这些问题在许多薄弱环节和重点领域都或多或少地存在，加之金融市场发育还不够成熟，货币传导机制存在的阻塞现象等等，需要政策性金融发挥重要的支持、弥补、引导和逆周期调节作用。

“国开行多年的实践探索证明是有效的，对进出口银行、农发行也产生了重大影响。目前这两家也有不少所谓的自营业务，自主决策、自担风险、自负盈亏，但仍与商业性业务有所不同，都是围绕国家战略或政策方向的，可以说也属于开发性金融，即进出口银行、农发行是同时在做政策性和开发性两类业务，只不过与国开行相比，政策性业务仍占显著的比重，改革的要求和定义也就有所不同。”2015年8月，周小川接受媒体采访谈及这三家金融机构的改革时称。

政策性银行为何要做自营性业务？胡晓炼认为，政策性金融聚焦实体经济、支持实体企业，其保本微利实现可持续发展的特点，对引领商业机构降低实体经济融资成本可发挥 “鲶鱼效用”。 

除了定位外，改革方案均要求三家机构强化或建立资本充足率约束，加强公司治理，同时要求国发行、进出口银行合理界定业务范围，农发行、进出口银行具备可持续发展能力，并明确提出农发行对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算。

2017年11月15日，《国家开发银行监督管理办法》《中国进出口银行监督管理办法》《中国农业发展银行监督管理办法》同时发布，监管部门对三家金融机构提出了不同的监管要求，监管规则更具针对性。

6年多来，三家政策性金融机构围绕改革方案和管理办法进行了哪些改革，取得了哪些进展？

21世纪经济报道记者从农发行了解到，外部配套改革措施方面，该行推动章程和监督管理办法正式出台，有序推进了董事会组建、风险补偿、资本金补充、共管基金设立、差别监管等改革举措；内部综合改革方面，加快推进完善公司治理结构等重点改革，逐步建立资本约束机制，构建独立垂直的审计体制。

国开行、进出口银行也在资本补充、资本约束机制、公司治理等方面取得了较大的进展。如国开行在2020年年报中披露，2020年该行深化综合授信和审批体系改革；推动总行机构适应性调整和去行政化改革，建立国际业务总行集中经营体系；构建集团内控合规管理架构，完成内审机构和职能优化调整等。

叶燕斐在国新办发布会上也介绍，目前三家银行已经合理补充了资本金，并确立了资本充足率为核心的约束机制；内部管控和外部监管则是一个持续的过程，一直在进行中。

不过，对于金融委会议再次提出的“实现业务分类管理分账核算”，21世纪经济报道记者注意到，截至目前仅农发行曾在年报中有所提及，2019年该行时任董事长解学智表示，该行两类业务分类管理扎实推进。

“将实行政策性和自营性两类业务分别管理、分类核算，大力推进治理体系和治理能力现代化。”日前，农发行董事长钱文挥在《忠实履行农业政策性银行职责使命》一文中也表示。

改革下半场

时隔近10年，国务院金融委为何要再推进分类管理、分账核算？招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼对21世纪经济报道记者分析，一方面政策性银行以前自营业务比例相对较小，另一方面顶层政策设计没有下定决心。此外，从技术层面来看，完全区分开政策性业务和自营性业务确实有一定难度。

“近十年来，政策性银行业务范围和资产规模迅速膨胀，自身逐渐暴露出一些问题，特别是与商业性金融有所重叠、竞争日益加剧，职能定位模糊、业务边界不清晰是埋下风险隐患的根本因素之一 ；同时由于我国经济逐步进入‘三期叠加’阶段，政策性银行自身防风险和保增长需要同步剧增，导致其发展中的存量博弈优先于增量拓展，进而加剧与商业银行的业务竞争，围绕传统基础设施、优质客户优质项目的竞争不断升级。”上述国开行人士表示。

从国际经验来看，对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，主要有两种模式：一是允许一家机构同时经营两类业务，但实施分账管理，并对两类业务实施不同的监管；二是将两类业务分别划分到不同的实体进行经营，采取集团或母子公司制的方式。

“推进分类分账改革，一方面，有利于引导政策性银行将政策性业务和自营业务进行合理分离，避免道德风险、防止金融套利，提高财政资金的使用效率；另一方面，有利于形成金融市场公平竞争环境，促进形成多层次、广覆盖、差异化的银行发展格局。预计我国分类分账改革将大概率按照第一种模式加以推进。”李佩珈表示。

在推进业务分类管理、分账核算的同时，也有建议就政策性银行制定专门的法律。董希淼认为，从业务边界看，由于我国尚未通过法律对政策性金融业务范围进行清晰限定，导致政策性与商业性业务边界不清晰，很容易产生政策套利、道德风险等。

“多数发达经济体以法律形式，明确规定政策性金融机构治理结构、业务范围、资金用途等。我国应加快制定《政策性银行法》等，依法明确政策性银行业务边界，为分类分账等改革提供更有力的法律保障。”董希淼称。

今年两会期间，胡晓炼在接受21世纪经济报道记者采访时也表示，政策性银行缺少专门法律法规予以规范和调整，建议制定政策性银行法。

“自2015年启动改革以来，政策性银行强化职能定位，不断完善公司治理和资本约束机制，强化内部管控和外部监管，加快建设成为现代政策性金融企业，对履行政策性职能和可持续发展进行了有益探索，积累了成功经验，为制定政策性银行法奠定了坚实基础。同时，政策性银行积极运用市场化方式履行政策性职能，与商业银行在市场化经营方面存在一定共性，可部分借鉴《商业银行法》。”胡晓炼认为。

与此同时，李佩珈建议，要确保政策性业务和自营性业务分类账户在运营过程中互不交叉，实现利润、税收、资本金的分类核算；构建分类考核标准和评价体系；完善内部治理结构，确保分类分账措施得到有效执行。

而对于银保监会持续关注的内部管控和外部监管方面，21世纪经济报道记者了解到，6月24日农发行董事会通过了《中国农业发展银行2021～2025年发展规划纲要》，在改革方面的规划包括：全面落实改革优化政策性金融工作的要求，继续完善公司治理，强化服务国家战略和规划的能力等；进一步完善全面风险管理体系、内控合规管理体系等八项重点领域改革。